El veto y la Crisis del Consejo de Seguridad: ¿fracaso del Derecho Internacional o límites de su diseño institucional?

Introducción

La Organización de las Naciones Unidas (ONU), creada en 1945, tiene como propósito principal preservar la paz y seguridad internacionales, estableciendo un sistema de cooperación entre Estados basado en una serie de principios y normas comunes. Dentro de su estructura, se encuentra el Consejo de Seguridad, el cual es el órgano que tiene la responsabilidad primordial de mantener la paz y seguridad internacionales frente aquellas situaciones que puedan llegar a representar una amenaza para la estabilidad internacional. Su composición está formada por 15 miembros y cada uno de ellos tiene un voto. Sin embargo, este diseño institucional otorga una posición particular a cinco Estados denominados “miembros permanentes”, ellos son: China, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Rusia. Ellos, cuentan con la posibilidad de impedir mediante el uso del veto, la adopción de determinadas decisiones del Consejo. 

Esta característica otorgada a los miembros permanentes genera una cierta tensión con los demás miembros. A pesar de que el Artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas sostiene que “La Organización está basada en el principio de la igualdad soberana de todos sus Miembros” discrepa con lo posición “privilegiada” de las principales potencias, ya que se les otorga una capacidad de decisión superior a los restantes miembros. Es por ello que el poder de veto constituye en ese sentido uno de los elementos más controvertidos del diseño institucional de la Organización.

Propongo entonces que la invasión rusa a Ucrania iniciada en febrero de 2022, permite observar claramente la mencionada tensión. Rusia es, no solo una de las partes principales del conflicto, sino también miembro permanente del Consejo, por lo que conserva su poder de veto. Esta condición representa un interrogante fundamental respecto de la capacidad del órgano para actuar cuando la conducta de uno de los Estados, que posee mayores facultades, se convierte en objeto de discusión dentro del propio organismo. 

A partir de este contexto entonces, se plantean las siguientes interpretaciones: las dificultades planteadas reflejan una crisis más amplia en materia de Derecho Internacional, en la medida en que sus normas son incapaces de limitar el accionar de las grandes potencias. Luego, podríamos decir que el problema no se encuentra tanto en las normas del Derecho Internacional en sí mismas, sino en el diseño institucional que permite que uno de los Estados directamente involucrados en un conflicto conserve la potestad de bloquear ciertas respuestas colectivas.

El consejo de seguridad y el poder de veto 

Para comenzar con el análisis, resulta importante mencionar que luego de la Segunda Guerra Mundial en 1945 se creó la Organización de las Naciones Unidas, respondiendo a la necesidad de establecer un sistema de seguridad colectiva capaz de prevenir nuevos conflictos a gran escala y poder preservar la paz internacional. En este marco, el Consejo de Seguridad fue concebido como el órgano que debía asumir la responsabilidad en materia de mantenimiento de paz y seguridad internacionales.

Este deber quedó plasmado en el artículo 24.1 de la Carta de Naciones Unidas, ya que “otorga al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales en nombre de todos los miembros de la Organización de las Naciones Unidas”. Mediante esta obligación, los Estados miembros confieren al Consejo la responsabilidad primordial de preservar la paz y seguridad internacional. 

En pos de cumplir con esta responsabilidad, la Carta le atribuye al Consejo facultades que exceden la mera formulación de recomendaciones. Esto es, a diferencia de la Asamblea General que generalmente emite recomendaciones no vinculantes (no obligan legalmente a su destinatario a cumplirlas), el Consejo tiene el poder de tomar decisiones que los Estados miembros están obligados a cumplir. Lo mencionado se encuentra establecido en el Artículo 25 de la Carta siguiendo por: “Los Miembros de las Naciones Unidas convienen en aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad de acuerdo con esta Carta.“ En especial, en el Capítulo VII de la misma, se le otorga amplias facultades para poder responder frente a amenazas a la paz o actos de agresión. Primeramente, el artículo 39 lo autoriza a determinar la existencia de estas situaciones de quebrantamientos de la paz y decidir las medidas que parezcan necesarias para restablecer la paz y seguridad internacionales. A su vez, el artículo 41 habilita la adopción de medidas no militares, como lo son sanciones económicas o ruptura de relaciones diplomáticas con el objetivo de hacer efectivas las decisiones adoptadas por el Consejo. Por último, el artículo 42 prevé la posibilidad de recurrir a acciones mediante fuerzas aéreas, navales o terrestres si se ha demostrado que las medidas anteriores resultaron inadecuadas o insuficientes para restablecer la paz. 

Las mencionadas facultades posicionan al Consejo de Seguridad en una posición particular frente a otros órganos dentro del sistema de Naciones Unidas debido a que sus decisiones pueden tener carácter del tipo vinculante para los Estados miembros.

Con el motivo de avanzar con el análisis, cabe destacar que el Consejo de Seguridad se encuentra integrado por quince miembros, de los cuales cinco poseen carácter permanente, entre ellos se encuentran: China, Rusia, Francia, Estados Unidos y el Reino Unido. Los diez restantes, son elegidos por Asamblea General por períodos de dos años. En ese sentido, el artículo 27 de la Carta nos provee el procedimiento de votación del Consejo: mientras que las decisiones relativas a cuestiones de procedimiento requieren el voto afirmativo de nueve de sus miembros, las decisiones sobre cuestiones sustantivas se encuentran sujetas a una regla particular, esto es, el voto negativo de cualquiera de los cinco miembros permanentes puede impedir su adopción. Esta facultad denominada “poder de veto”, le otorga la facultad a un único miembro permanente de bloquear una decisión aun cuando esta cuenta con el respaldo de la mayoría de los integrantes del Consejo. 

Esta facultad se comprende a través del contexto político en que se creó la Organización. Esto es, las negociaciones desarrolladas en Dumbarton Oaks en 1944 y posteriormente en Yalta en 1945, buscaron establecer un sistema de votación en donde se asegurara la participación de grandes potencias en el nuevo esquema de organización internacional. El poder hegemónico del veto de grandes potencias se termina de consolidar con la llamada “fórmula de Yalta”, reconociendo una posición diferenciada a los miembros permanentes dentro del procedimiento decisorio del Consejo. 

Para continuar continuar con este análisis es clave reconocer que esta posición diferenciada responde a una lógica política determinada. Esto se refiere a que en el nuevo orden de seguridad colectiva, se garantizase que ninguna decisión sustantiva pueda ser adoptada sin el consentimiento de las principales potencias del orden de la posguerra.

A pesar de ello, esta configuración organizacional, entiendo, presenta una cierta tensión: mientras que la Carta de Naciones Unidas reconoce el principio de igualdad soberana de los Estados, estipulado en el Artículo 2 de la Carta, el funcionamiento del Consejo de Seguridad concede a cinco de sus miembros una capacidad excepcional para impedir la adopción de decisiones colectivas. En ese sentido, podríamos decir que existe una determinada desigualdad institucional entre sus miembros. 

La Guerra Rusia Ucrania

Para proseguir, propongo que la tensión mencionada entre el Artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas y la posición privilegiada de los miembros permanentes, adquiere una dimensión aún mayor cuando uno de ellos se encuentra directamente involucrado en el conflicto respecto del cual el Consejo se debe pronunciar. 

Tal es el caso de la Guerra entre Rusia y Ucrania, especialmente a partir de la invasión rusa iniciada en febrero de 2022. Esto es debido a que la Federación de Rusia no solo está involucrada en el conflicto, sino que también es un miembro permanente del Consejo, por lo que posee capacidad de veto. Este escenario es clave para observar y comprender las dificultades que puede generar el diseño institucional del Consejo al momento de adoptar decisiones frente a coyunturas complejas que involucran a una de las potencias permanentes. 

A fin de comprender con mayor precisión la actuación del Consejo de Seguridad respecto a la invasión rusa, resulta pertinente contextualizar brevemente los antecedentes inmediatos del conflicto. El 24 de febrero de 2022, Rusia inició una invasión sobre territorio ucraniano. Frente a esa situación, el Consejo trató un proyecto de resolución, denominado S/2022/155, cuyo contenido deploraba la agresión rusa contra Ucrania en violación del Artículo 2.4 de la Carta, relativo a la prohibición de a amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad territorial de los Estados. 

Dicho proyecto no fue adoptado debido al voto negativo de la Federación de Rusia, que en su condición de miembro permanente, ejerció su poder de veto. 

Este suceso resulta especialmente relevante para el presente análisis, puesto que evidencia que la ausencia de una decisión del Consejo no obedeció a la inexistencia de una norma internacional aplicable, sino que fue bloqueada por uno de los Estados directamente involucrados en el conflicto. 

A partir de este caso, nos debemos preguntar si la parálisis del Consejo frente a estas situaciones constituye una manifestación de una crisis normativa del Derecho Internacional, o por el contrario, reflejan una limitación del diseño institucional del Consejo. En el mencionado caso de la invasión rusa, se demuestra que a pesar de que la prohibición del uso de fuerza está amparada en el artículo 2.4 de la Carta, el principal obstáculo para la adopción de una respuesta colectiva se encontró en el procedimiento decisorio del Consejo.

Frente a este bloqueo, la respuesta institucional se desplazó hacia la Asamblea General, donde el 27 de febrero de 2022 el Consejo adoptó la Resolución 2623. Mediante esta, se convocó a un período extraordinario de sesiones de emergencia de la Asamblea sobre la situación en Ucrania. Luego, éste órgano aprobó distintas resoluciones vinculadas contra la agresión de Rusia, como sus consecuencias humanitarias y la necesidad de preservar la integridad territorial del país agredido, Ucrania. 

Esta reacción demuestra que la parálisis del Consejo no implicó una inacción absoluta del sistema de las Naciones Unidas. A pesar de ello, se expuso una diferencia institucional relevante entre el Consejo de Seguridad y la Asamblea General. Mientras la primera cuenta con facultades para adoptar determinadas decisiones de carácter vinculante, la segunda cumple principalmente una función recomendatoria. En consecuencia, la intervención de esta última permitió mantener una respuesta política e institucional frente al conflicto, aunque sin sustituir las competencias atribuidas al Consejo. 

 Incógnita: Crisis del derecho internacional o límites del diseño institucional?

A partir de esto, resulta posible distinguir dos interpretaciones posibles acerca de la “parálisis” del Consejo de Seguridad. En primer lugar, se podría sostener que la situación de guerra entre Rusia y Ucrania responde a una manifestación de una crisis mucho más amplia del Derecho Internacional. Esto se refiere a la limitación del Consejo para responder efectivamente frente a la actuación de una gran potencia. Lo sucedido, podría interpretarse como una demostración de las dificultades que presentan las normas internacionales en cuestión de limitar el comportamiento de los Estados más poderosos. 

De hecho, el caso resulta muy complejo de analizar si consideramos que la prohibición del uso de la fuerza (Artículo 2, párrafo 4 de la Carta) constituye uno de los principios fundamentales del orden jurídico internacional. A pesar de ello, la existencia de una norma que prohíbe determinada acción no exime que el sistema internacional cuente con diversos mecanismos igual de eficaces para asegurar su cumplimiento. Es así cómo podría sostenerse que la invasión rusa a Ucrania revela una gran longitud entre la existencia de las normas jurídicas internacionales y la capacidad de las instituciones encargadas de responder frente a su incumplimiento. 

No obstante, propongo que la mencionada dificultad no necesariamente concluye en encontrarnos frente a una crisis del Derecho Internacional por sí misma. En el caso presentado, las normas aplicables existen: la Carta de Naciones Unidas prohíbe el uso de la fuerza y establece mecanismos para responder frente a amenazas a la paz o actos de agresión. Propongo entonces que, el problema surge al momento de aplicar esas normas: cuando uno de los Estados involucrados en el conflicto es al mismo tiempo miembro permanente del Consejo de Seguridad y posee poder de veto, puede bloquear una decisión destinada a limitar o responder su propia conducta. 

A partir de esto y en segundo lugar, podríamos decir que la mencionada parálisis del Consejo se ve comprendida como una limitación derivada de su propio diseño institucional. Esto refiere a que, a pesar de que el poder de veto fue incorporado como una forma de garantizar la participación del mismo y que las grandes potencias dieran consentimiento en el sistema de seguridad colectiva, de igual manera introdujo una restricción estructural a su funcionamiento. Esta última hace referencia a que el propio sistema depende del acuerdo entre los miembros permanentes en aquellas situaciones en las que se ven comprometidos sus intereses estratégicos. 

Es por ello que el conflicto propuesto refleja esta contradicción con especial claridad. Por un lado, Rusia participa simultáneamente de dos posiciones: en primer lugar es uno de los miembros permanentes del Consejo, por lo que tiene la posibilidad de impedir la adopción de determinadas decisiones a través del uso del veto; en segundo lugar, es uno de los Estados cuya conducta constituye el objeto de disolución dentro del mismo Consejo. De esta forma, el mecanismo destinado a, originalmente, preservar el consenso entre grandes potencias, puede transformarse en una especie de obstáculo para la actuación colectiva. 

También, podríamos considerar que el desplazamiento de la discusión hacia la Asamblea General refuerza esta interpretación. La convocatoria de un período extraordinario de sesiones permitió que la Organización continuara pronunciándose respecto de la situación en Ucrania y evitó una paralización absoluta del sistema de las Naciones Unidas. 

Es por ello que este caso permite discernir en que la dificultad no radica en que el Derecho Internacional carezca de normas para determinar conductas que se encuentren prohibidas, sino que en los mecanismos creados para responder frente su incumplimiento se encuentren condicionados por una estructura de poder particular. Esto también podría afectar progresivamente la legitimidad y credibilidad del Consejo: si las reglas internacionales son aplicadas de manera desigual dependiendo del poder político de los estados involucrados, podría generarse la percepción de que el orden jurídico internacional funciona de manera “selectiva”. 

Por esta razón, más que una oposición absoluta entre una “crisis del Derecho Internacional” y una “crisis del Consejo de Seguridad”, el caso Rusia Ucrania permite pensar en una relación entre ambas dimensiones. A pesar de ello, considero que el origen inmediato del problema se encuentra fundamentalmente en el diseño institucional del Consejo: las normas relevantes continúan existiendo, pero su aplicación colectiva queda condicionada cuando uno de los miembros permanentes posee intereses directos en el conflicto y, simultáneamente, conserva la facultad de bloquear la actuación del órgano. 

Conclusión

A modo de finalizar el presente ensayo, sostengo que se buscó determinar si la parálisis del Consejo de Seguridad constituye una manifestación de una crisis del Derecho Internacional o si, por el contrario, evidencia principalmente los límites del diseño institucional del propio Consejo.

A partir del análisis realizado, considero que el caso de guerra entre Rusia y Ucrania, permite sostener principalmente la segunda interpretación. Los supuestos “límites” del sistema internacional frente a la invasión rusa no se explica principalmente por la inexistencia de normas aplicables, es más la Carta de las Naciones Unidas establece la prohibición del uso de la fuerza y atribuye al Consejo de Seguridad importantes facultades para responder frente a amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión. Es por ello que, entiendo que el principal problema no parece encontrarse en la ausencia de normas internacionales establecidas, sino en las condiciones institucionales mediante las cuales esas reglas deben ser aplicadas.

El poder de veto adquiere aquí una importancia fundamental. Como se señaló, su incorporación respondió a una decisión política adoptada durante la creación de Naciones Unidas en 1945, destinada a garantizar la participación de las principales potencias en el nuevo sistema de seguridad colectiva. A pesar de ello, el caso de invasión rusa demuestra que este mismo mecanismo puede limitar la capacidad del Consejo cuando uno de sus miembros permanentes se encuentra directamente involucrado en el conflicto sobre el cual debe decidir.

Es así como, la resultante parálisis no constituye necesariamente una ruptura de las reglas de funcionamiento del Consejo, más bien, puede ser entendida como una consecuencia de esas mismas reglas. En ese sentido, Rusia pudo impedir que el Consejo de Seguridad adoptara una cierta decisión porque, en su condición de miembro permanente, conserva una facultad institucional que le permite bloquear resoluciones sobre cuestiones sustantivas. Esto significa que, aun cuando exista apoyo mayoritario dentro del Consejo para adoptar una determinada respuesta, el voto negativo de uno de los cinco miembros permanentes puede impedir que esa decisión sea aprobada, aun cuando ese Estado esté involucrado en el conflicto existente. Por lo tanto, en el caso analizado, la imposibilidad de avanzar no se produjo porque el Consejo careciera de competencias o porque no existieran normas aplicables, sino porque su propio procedimiento de votación permite que una de las potencias permanentes frene una respuesta colectiva cuando esta resulta contraria a sus intereses. 

Entonces, podríamos decir que la principal crisis evidenciada por el caso analizado es una crisis de eficacia institucional. A pesar de ello, no significa que sus consecuencias se encuentren completamente separadas del Derecho Internacional. Si las instituciones encargadas de garantizar el cumplimiento de las normas no logran actuar de manera efectiva, también puede verse afectada la legitimidad del sistema jurídico internacional y generarse una percepción de aplicación desigual o selectiva de sus reglas.

A modo de conclusión, propongo que el conflicto entre Rusia y Ucrania expone una tensión que se encuentra presente desde el propio origen del sistema de Naciones Unidas: la búsqueda de un orden basado en normas comunes y en la igualdad soberana de los Estados convive con una estructura institucional que concede facultades excepcionales a determinadas potencias. Por ello, la presente parálisis del Consejo de Seguridad evidencia los límites de un diseño institucional en el cual la eficacia de las normas internacionales pueden quedar condicionadas por las relaciones de poder existentes entre los Estados.